Die Finanzierung von Polizeieinsätzen bei Großveranstaltungen, insbesondere bei brisanten Fußballspielen, ist seit Jahren ein heiß diskutiertes Thema in Deutschland. Wer trägt die Mehrkosten, wenn zusätzliche Polizeikräfte aufgeboten werden müssen, um die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten? Diese Frage hat nun eine wegweisende Antwort gefunden: Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass die Erhebung einer Gebühr für den polizeilichen Mehraufwand bei sogenannten Hochrisikospielen der Fußball-Bundesliga in der Freien Hansestadt Bremen mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Diese Entscheidung, die am 14. Januar 2025 verkündet wurde, ist eine wichtige Weichenstellung für Kommunen und Veranstalter gleichermaßen und bestätigt die Rechtmäßigkeit der Bremer Praxis. Sie unterstreicht, dass die Kosten für besondere Sicherheitsvorkehrungen bei gewinnorientierten Großereignissen nicht ausschließlich von der Allgemeinheit getragen werden müssen.
Der Kern des Urteils: Verfassungsbeschwerde der DFL scheitert
Mit seinem Urteil hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts die Verfassungsbeschwerde der DFL Deutsche Fußball Liga GmbH als unbegründet zurückgewiesen. Die DFL hatte sich gegen die Bremer Gebührenregelung gewandt, die Veranstalter von gewinnorientierten Großveranstaltungen, die erfahrungsgemäß gewaltgeneigt sind und mehr als 5.000 Personen anziehen, zur Kasse bittet. Der Kern der richterlichen Prüfung lag in der Frage, ob diese Gebührenerhebung in die verfassungsrechtlich geschützte Berufsfreiheit der Veranstalter eingreift und ob sie dem Gleichheitssatz genügt. Das Gericht kam zu dem Schluss, dass der Eingriff zwar vorliegt, aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Dies hat weitreichende Konsequenzen für die zukünftige Gestaltung ähnlicher Regelungen in anderen Bundesländern und für die Finanzierungsmodelle im professionellen Sport.
Das Bremische Gebühren- und Beitragsgesetz im Fokus
Die Grundlage für die umstrittene Gebührenerhebung bildet § 4 Abs. 4 des Bremischen Gebühren- und Beitragsgesetzes (BremGebBeitrG), der im November 2014 in Kraft trat. Diese Norm sieht vor, dass eine Gebühr für den polizeilichen Mehraufwand erhoben wird, der durch die Bereitstellung zusätzlicher Polizeikräfte bei spezifischen Großveranstaltungen entsteht. Ausschlaggebend sind dabei drei Kriterien: Die Veranstaltung muss gewinnorientiert sein, erfahrungsgemäß gewaltgeneigt sein und mehr als 5.000 Teilnehmer aufweisen. Die Gebühr berechnet sich dabei exakt nach dem entstandenen Mehraufwand.
Diese gesetzliche Grundlage spiegelt den Versuch wider, eine gerechtere Verteilung der Lasten zu erreichen. Anstatt alle Steuerzahler für die erhöhten Sicherheitsbedürfnisse bestimmter Veranstaltungen aufkommen zu lassen, sollen diejenigen, die direkt oder indirekt wirtschaftlich von diesen Ereignissen profitieren und diese verursachen, einen Teil der Kosten tragen. Dies ist ein Prinzip, das im deutschen Verwaltungsrecht, insbesondere im Zusammenhang mit dem Veranlasserprinzip, eine zentrale Rolle spielt und hier auf ein neues Feld angewendet wurde, dessen Verfassungskonformität nun bestätigt ist. Es geht dabei nicht darum, die Verantwortung für Gewalttaten Dritten aufzubürden, sondern um die Kosten für die erhöhte Sicherheitsvorsorge, die aufgrund der spezifischen Natur der Veranstaltung notwendig wird.
Der konkrete Fall: Werder Bremen gegen Hamburger SV als Präzedenzfall
Der Auslöser für die Verfassungsbeschwerde war ein konkretes Ereignis: Das Fußball-Bundesliga-Spiel zwischen dem SV Werder Bremen und dem Hamburger SV am 19. April 2015 im Bremer Weserstadion. Die Bremer Polizei stufte dieses Nordderby aufgrund früherer Erfahrungen als Hochrisikospiel ein und informierte die DFL als Veranstalterin über die voraussichtliche Gebührenpflicht. Die Einschätzung basierte auf der Annahme, dass gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen den Fanlagern mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten seien, sofern nicht starke Polizeikräfte eingesetzt würden. Tatsächlich verlief der Einsatz, bei dem die Bremer Polizei von Unterstützungskräften aus Schleswig-Holstein, Hamburg, Hessen und der Bundespolizei verstärkt wurde, reibungslos. Dennoch erließ die Polizei Bremen einen Gebührenbescheid über einen mittleren sechsstelligen Eurobetrag an die DFL für den erforderlichen Mehraufwand. Dies unterstreicht die finanzielle Dimension, um die es bei derartigen Einsätzen gehen kann. Für Vereine wie Werder Bremen sind solche Kostenfaktoren von erheblicher Bedeutung für die Budgetplanung. Man kann sich gut vorstellen, wie die Entscheidung über ein Werder Bremen Trikot als Einnahmequelle angesichts solcher unerwarteten Belastungen an Bedeutung gewinnt.
Der Weg durch die Instanzen
Die DFL legte zunächst Widerspruch gegen den Gebührenbescheid ein, der jedoch erfolglos blieb. Daraufhin zog sie vor das Verwaltungsgericht, das den Bescheid zunächst aufhob. Die Freie Hansestadt Bremen legte Berufung ein, woraufhin das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts aufhob und die Klage der DFL abwies. Auch eine Revision vor dem Bundesverwaltungsgericht führte nicht zum gewünschten Erfolg für die DFL. Obwohl das Bundesverwaltungsgericht das Urteil des Oberverwaltungsgerichts aufhob, bestätigte es in der Sache weitgehend die Rechtsauffassung der Vorinstanz. Nach erneuter Zurückverweisung durch das Bundesverwaltungsgericht hob das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts erneut auf und wies die Klage der DFL ab.
Dieser langwierige Rechtsstreit, der sich über mehrere Instanzen erstreckte, zeigt die Komplexität und die grundsätzliche Bedeutung der Materie. Die DFL sah in der Gebührenregelung eine Verletzung ihrer Grundrechte, insbesondere der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG und des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG. Mit der Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht wurde schließlich die höchste juristische Instanz in Deutschland angerufen, um eine endgültige Klärung herbeizuführen.
Wesentliche Argumente des Bundesverfassungsgerichts
Das Bundesverfassungsgericht erklärte die Verfassungsbeschwerde der DFL in weiten Teilen für unbegründet. Die Argumentation des Senats stützte sich auf eine detaillierte Prüfung der formellen und materiellen Verfassungsmäßigkeit der Bremer Gebührenregelung. Es wurde bestätigt, dass die Norm nicht nur formell korrekt zustande gekommen ist, sondern auch materiell dem Grundgesetz entspricht. Dies ist ein starkes Signal an alle Bundesländer, die über ähnliche Regelungen nachdenken.
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und die Gebührenpflicht
Ein zentraler Punkt der Verfassungsbeschwerde war die Rüge einer Verletzung der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit der Veranstalter. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte zwar, dass die Gebührenerhebung einen Eingriff in dieses Grundrecht darstellt. Es befand den Eingriff jedoch als verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Eine Regelung, die die Ausübung eines Berufs betrifft, muss den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit genügen, was hier gegeben sei.
Der Senat stellte fest, dass die Norm formell verfassungsgemäß ist, da dem Land Bremen die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 70 GG zusteht. Gebühren gehören zu den nichtsteuerlichen Abgaben, die als Vorzugslasten im Gegensatz zu Steuern stehen. Sie sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die für individuell zurechenbare Leistungen erhoben werden, um deren Kosten ganz oder teilweise zu decken oder den Wert der Leistung auszugleichen. Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine solche nichtsteuerliche Abgabe, da sie die Kosten für die konkrete Bereitstellung zusätzlicher Polizeikräfte – den Mehraufwand – den Veranstaltern auferlegt.
Das Veranlasserprinzip und die Sondernutzung der Sicherheitsgewährleistung
Das Gericht argumentierte, dass ein hinreichendes Näheverhältnis der Gebührenpflichtigen zur öffentlichen Leistung, also dem Mehraufwand des Polizeieinsatzes, besteht. Diese Zurechenbarkeit rechtfertigt sich aus einer Gesamtschau mehrerer Gesichtspunkte, die überwiegend dem sogenannten Veranlasserprinzip zuzuordnen sind. Indem Veranstalter eine Veranstaltung mit erfahrungsgemäß hohem Gewaltpotenzial durchführen (eine sogenannte Hochrisikoveranstaltung), veranlassen sie eine deutlich gesteigerte staatliche Sicherheitsvorsorge. Sie nehmen damit begrenzte öffentliche Ressourcen in übermäßigem Umfang in Anspruch und begründen so ein Näheverhältnis zu der erbrachten staatlichen Leistung, die ohne die Veranstaltung nicht notwendig wäre.
Dieses Näheverhältnis zwischen Aufwand und Verursachung ist auch bei wertender Betrachtung gegeben, insbesondere durch den besonderen Umfang des Aufwands, der eindeutig durch die Veranstaltung und gerade nicht durch die Allgemeinheit verursacht wird. Die Sicherheitslage in einer Stadt mit einer Hochrisikoveranstaltung unterscheidet sich erheblich von der Normallage, was die Einschätzung des Gesetzgebers einer “quantitativen Sondernutzung der Sicherheitsgewährleistung” bestätigt. So wurden beim zugrunde liegenden Hochrisikospiel von hoffenheim werder bremen ein Vielfaches an Polizeikräften im Vergleich zu gewöhnlichen Spielen eingesetzt. Die besondere Gefahrträchtigkeit von Hochrisikofußballspielen und die langjährigen Erfahrungen stützen die Plausibilität der Bereitstellung zusätzlicher Polizeikräfte.
Nutznießer der Polizeileistung
Ein weiteres Argument des Senats ist, dass die staatlichen Maßnahmen einen spezifischen Bezug zu den Veranstaltungen haben, da sie deren Durchführung überhaupt erst ermöglichen. Die Veranstalter sind objektiv, auch ohne dies ausdrücklich beantragt oder gewünscht zu haben, Nutznießer dieser Polizeikräfte. Die durch die Polizeipräsenz ermöglichte Risikominimierung kommt ihnen zugute, denn ohne diese könnten sie ihre Veranstaltung nicht oder zumindest nicht in der gewählten Form ausrichten. Das Gericht stellte zudem klar, dass die individuelle Zurechnung nicht die polizeiliche Verantwortlichkeit der Veranstalter voraussetzt und auch ein vorsätzliches Dazwischentreten Dritter die Zurechnung des Mehraufwands nicht zwingend unterbricht, wenn die Veranstaltung in Kenntnis ihrer Gefahrträchtigkeit durchgeführt wird.
Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und die Differenzierung
Die DFL rügte außerdem eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG, da die Gebührenlast nicht alle Veranstalter, sondern nur bestimmte Gruppen betrifft. Das Gericht befand jedoch, dass die Differenzierung sachlich gerechtfertigt ist und das Verhältnis des beabsichtigten Gemeinwohlgewinns angemessen zu der verbundenen Ungleichheit ist.
Gewinnorientierung und Veranstaltungsumfang
Die Norm differenziert, indem sie die Gebührenlast nur auf Veranstalter legt, die die in § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG genannten Kriterien erfüllen. Diese Differenzierungen dienen dazu, den mit dem Eingriff verfolgten Zweck zu realisieren: Der Aufwand soll dorthin verlagert werden, wo Gewinne anfallen. Indem an die Gewinnorientierung angeknüpft wird, wird die Belastung auf den Bereich verlagert, in dem die Schuldner einen monetären Vorteil erzielen. Der Unterschied im Vorteil zwischen gewinnorientierten und nicht gewinnorientierten Veranstaltungen ist so groß, dass er die Nichteinbeziehung der letzteren rechtfertigt. Ein Fußballspiel der Heidenheim Fußball beispielsweise, welches weniger Zuschauer und damit weniger Gewinn als ein Bundesliga-Spitzenspiel generiert, würde entsprechend anders bewertet werden, sofern es die Schwelle eines Hochrisikospiels nicht erreicht.
Die Beschränkung auf Veranstaltungen mit voraussichtlich mehr als 5.000 zeitgleich teilnehmenden Personen verfolgt das Ziel, nur diejenigen Veranstaltungen zu erfassen, die einen deutlichen polizeilichen Mehraufwand hervorrufen. Dieses Merkmal unterstützt ebenfalls das Ziel der besonderen Gefahrträchtigkeit, da nur Veranstaltungen mit erheblicher administrativer und finanzieller Sondernutzung der Gefahrenvorsorge erfasst werden sollen. Zudem wird angenommen, dass eine Veranstaltung umso gewinnbringender ist, je größer sie ist. Die Differenzierung ermöglicht also das Ziel des Eingriffs und steht nicht außer Verhältnis zur bewirkten Belastung. Es geht letztlich darum, die Allgemeinheit zu entlasten und die Verursacher von außergewöhnlichen Sicherheitskosten an der Finanzierung zu beteiligen. Für berühmte Fußballer und ihre Vereine ist dies ein wirtschaftlicher Faktor, der in der Kalkulation von Veranstaltungen Berücksichtigung finden muss.
Bedeutung des Urteils für den deutschen Fußball und die Kommunen
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts hat eine enorme Tragweite. Es stärkt die Position der Kommunen und Länder in ganz Deutschland, die nun eine rechtssichere Grundlage für die Erhebung von Gebühren für Polizeimehraufwendungen bei Großveranstaltungen haben, insbesondere bei Hochrisikospielen im Fußball. Es schafft Klarheit darüber, dass das sogenannte Veranlasserprinzip auch im Bereich der polizeilichen Gefahrenabwehr Anwendung finden kann und dass Veranstalter von gewinneinbringenden, potenziell gefährlichen Events nicht nur von den Vorteilen, sondern auch von den Kosten der notwendigen Sicherheitsmaßnahmen profitieren. Dies könnte dazu führen, dass weitere Bundesländer ähnliche Gebührenordnungen einführen oder bestehende Regelungen anpassen.
Für die DFL und die Fußballvereine bedeutet dies eine zusätzliche finanzielle Belastung, die in Zukunft in die Kalkulation der Spieltage einbezogen werden muss. Es könnte auch Anreize schaffen, verstärkt präventive Maßnahmen gegen Gewalt zu ergreifen oder innovative Sicherheitskonzepte zu entwickeln, um das Risiko von Zwischenfällen zu minimieren und so den Polizeiaufwand zu reduzieren. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts trägt dazu bei, das Gleichgewicht zwischen der Durchführung attraktiver Großveranstaltungen und der Sicherstellung der öffentlichen Ordnung neu zu justieren. Es ist ein Beispiel dafür, wie rechtliche Rahmenbedingungen das Zusammenspiel von Sport, Wirtschaft und staatlicher Verantwortung in Deutschland beeinflussen. Auch für Vereine außerhalb der Bundesliga, wie beispielsweise die, die in der österreichischen Liga spielen, wie fussball salzburg, könnten solche Diskussionen zukünftig relevant werden, auch wenn die Gesetzgebung eine andere ist.
Fazit und Ausblick
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit der Bremer Gebührenregelung für Polizeieinsätze bei Hochrisikospielen ist ein Meilenstein. Es bestätigt, dass die Kosten für den außergewöhnlichen Polizeimehraufwand bei gewinnorientierten und potenziell gewaltgeneigten Großveranstaltungen nicht allein von der Allgemeinheit getragen werden müssen, sondern auch den Verursachern zugerechnet werden können. Damit ist eine wichtige rechtliche Frage geklärt, die seit Jahren für Diskussionen gesorgt hat.
Die Entscheidung stärkt die Handlungsfähigkeit der Kommunen und Länder, ihre Budgets zu entlasten und die Finanzierung der öffentlichen Sicherheit auf eine breitere Basis zu stellen. Für die Sportveranstalter, insbesondere im Profifußball, bedeutet dies eine Anpassung an neue finanzielle Realitäten. Es ist zu erwarten, dass diese Entwicklung weitere Debatten über die Verantwortung von Veranstaltern und die Kostenverteilung bei Großevents anstoßen wird, aber auf einer nunmehr verfassungsrechtlich gefestigten Grundlage. Die Transparenz und die faire Verteilung der Kosten im Kontext von Großveranstaltungen sind von entscheidender Bedeutung für das Vertrauen der Öffentlichkeit und die nachhaltige Entwicklung von Sport und Kultur in Deutschland.